VERSO NUOVE STRATEGIE di COMUNITA'

Divulghiamo questo documento del 1992 ad opera della Fondazione per la Qualità della Vita e del Lavoro, finanziata e promossa dalla Unione Europea, perché, con la sua datazione, sostiene il modello prevalente in Italia nel lavoro di Comunità.

Riconoscimenti per il settore

Una fornitura efficace della politica sociale a livello locale dipende dal riconoscimento delle realtà della vita quotidiana che sono state delineate in questa ricerca. Vi e una economia non retribuita che e sottesa a quella retribuita ed ha una sua propria natura: una economia senza contanti, di duro lavoro, auto-aiuto, reciproco soccorso, assistenza, faccende domestiche, educazione dei figli, miglioramento della comunità. Questa economia costituisce il contesto vivente delle condizioni della comunità locale; essa tratta inoltre con i servizi pubblici (e non solo li utilizza) per renderli più efficaci. Questi processi sono sottesi al settore dell'azione a livello di comunità locale, che forma la base e la parte principale del settore del volontariato sociale.

Verso un modello per un efficace settore dell'azione della comunità locale

Il settore dell'azione locale e più forte di quanto comunemente si pensi, ma più debole di quanto dovrebbe essere. Ciò non e sorprendente dati i molti ostacoli che si pongono al suo funzionamento ottimale, ma e questo l'elemento della vita locale che determina se gli interventi hanno o non hanno effetto durevole. Dunque dovrebbe essere un obiettivo primario quello di rafforzare il settore dell'azione locale come una entità indipendente a lungo termine. Il ruolo dei gruppi gestiti dai cittadini nella comunità locale e di lunga durata, spesso più lunga delle iniziative ufficiali, e il ruolo del settore dell'azione locale e permanente, mentre i singoli gruppi nascono, crescono e muoiono. La fattibilità di una particolare iniziativa, sia essa originata dai residenti, dalle autorità o da altre agenzie, e legata alle condizioni del settore dell'azione locale in genere. Qualunque tema sociale sarà affrontato da una varietà di gruppi, non sempre esplicitamente. Per massimizzare la partecipazione e riflettere i processi naturali, i gruppi devono essere piccoli, e perciò può essere necessario averne molti, anche solo su un tema singolo. I risultati della ricerca possono essere utilizzati per costruire un quadro approssimato di ciò che potrebbe costituire un settore di azione locale efficace e adeguato. Esso dovrebbe avere:

Il rapporto della comunità locale con la povertà e lo svantaggio

Malgrado uno scarso sostegno, il settore dell'azione a livello di comunità locale gioca già un ruolo vitale, e potrebbe giocarne uno ancora maggiore, nel miglioramento delle condizioni delle località svantaggiate. Questo non equivale a dire che i gruppi locali possono risolvere direttamente i problemi di povertà ed esclusione. Deve essere fatta una distinzione tra l'alleviamento della povertà individuale e il miglioramento delle condizioni di svantaggio locali. Entrambe sono necessarie, e delineando meglio la situazione il rapporto può essere meglio compreso. Costruire la forza dei gruppi al fine di affrontare i problemi sembra richiedere l'inclusione di persone che non siano esse stesse in una situazione di forte bisogno, ma che siano vicine ai problemi, sebbene non sopraffatte da essi. Non e provato che la povertà possa essere adeguatamente affrontata da gruppi composti esclusivamente dalle persone più bisognose. I gruppi giocano almeno un importante ruolo preventivo, aiutando la gente a mantenere un livello di contatti e di attività sociali che e senz'altro legato alla globale capacita di gestire la propria vita e quindi a non cadere nella categoria dei più poveri ed esclusi. In alcuni casi essi forniscono un servizio diretto ai più svantaggiati. I gruppi stessi spesso lottano per sopravvivere, e raramente giungono al loro pieno potenziale a causa delle attuali condizioni, e il loro crollo potrebbe solo aumentare il numero delle persone escluse a livello sociale. Del pari, questi gruppi hanno un ruolo nella creazione e nel mantenimento di alcuni benefici per la comunità locale in genere, che sono almeno di beneficiò generale per i più poveri. L'esistenza di un vigoroso settore di gruppi locali significa che le agenzie che tentano di far tornare nella società gli esclusi, o tentano di creare nuovi gruppi per i più poveri, hanno una serie di punti di appoggio per questi fini. Nuove iniziative hanno maggiori probabilità di sopravvivenza dove vi e già un vigoroso settore dell'azione locale. Se il settore dei gruppi deve fiorire, esso ha bisogno di fluidità, nuovi gruppi emergenti, di diventare un fatto riconosciuto, e che i gruppi meno recenti si modifichino e talvolta muoiano, nel momento in cui avvengono dei cambiamenti nei temi pubblici e nella composizione della popolazione locale. Criteri rigidi per il riconoscimento dei gruppi impediscono lo sviluppo dei gruppi stessi. Concentrare tutti gli sforzi al fine di alleviare la povertà personale, ignorando le condizioni locali svantaggiate e inutile, quando il divario tra il miglioramento personale e le opportunità dell'ambiente esterno rimane ampio. In questi casi, l'unico modo per migliorare permanentemente la situazione sarebbe abbandonare la località, lasciandosi dietro una popolazione povera ancora più omogenea. D'altra parte migliorare le condizioni locali in modo generale, senza mettere in relazione ciò con la posizione dei più poveri, lascerà probabilmente irrisolto il problema della povertà, sebbene possa nasconderlo dietro apparenti miglioramenti. Una risposta a livello locale alla povertà richiede una duplice strategia: disponibilità di lavoro comunitario per gruppi e lavoro sociale personale per i più poveri e dipendenti. La seconda cosa comprende canalizzare la gente verso i gruppi per sostenere lo sviluppo personale e per garantire punti d'appoggio più permanenti nel tessuto sociale.

Relazione con il genere e il lavoro non retribuito

Le donne sono spesso in una posizione chiave di collegamento tra l'economia non retribuita e quella retribuita. Le attività delle donne vanno dal lavoro non retribuito basato sul vicinato al lavoro retribuito sia ogni giorno che nei cicli della vita; esso e un elemento fondamentale della coesione sociale, ma le donne che hanno sia responsabilità di assistenza che un lavoro retribuito hanno meno tempo libero rispetto a tutte le altre categorie della popolazione. Tuttavia, la forza delle radici dell'azione locale e provata dal fatto che spesso sono proprio persone in questa situazione, e non le persone con più tempo libero, ad essere più attive nei gruppi locali. Molte recenti misure della CE sono volte a migliorare l'accesso delle donne al mercato del lavoro. Questo ha portato a sua volta ad un'attenzione per l'assistenza alle donne che hanno una doppia responsabilità, come asili nido al lavoro, ma queste politiche sono viste soprattutto come importanti per facilitare la flessibilità del mercato del lavoro. La società manca di una cornice per considerare insieme il lavoro retribuito e non retribuito come diverse facce di un'unica economia integrata. Nel 1991, il Comitato per i diritti delle donne nel Parlamento Europeo ha proposto una risoluzione che ha richiesto un maggior riconoscimento del contributo del lavoro non retribuito delle donne nella casa e nella comunità (Keppelhoff -Weichert, 1991). La risoluzione metteva in luce i significativi risparmi in infrastrutture sociali e servizi per lo Stato, ed ha richiesto un adeguato riconoscimento giuridico, sociale ed economico per questo tipo di lavoro non retribuito. Nel suo documento di lavoro presentato alla Conferenza europea sulla lotta all'esclusione sociale, il Gruppo Interservizi della Commissione sulla povertà e l'esclusione sociale (1992) ha messo in luce la necessita di promuovere lo sviluppo di status alternativi di attività rispetto a quelli basati sul salario. Ciò può avvenire attraverso il rafforzamento di forme di indipendenza sociale come cooperative e mutua assistenza o attraverso lo sviluppo di nuove strutture di attività volte alla soddisfazione di bisogni sociali, come aiuto agli anziani, asili e lavoro nel vicinato. E' chiaro che il confine tra lavoro retribuito e non retribuito sta diventando meno rigido e che il ruolo dei gruppi della comunità locale in questo contesto e spesso un ruolo di ponte, che costituisce un nesso tra la vita all'interno della casa e il lavoro retribuito nel mercato del lavoro. In effetti molti gruppi locali ora dipendono largamente da personale retribuito attraverso schemi di creazione di lavori temporanei. Per le donne che tentano di dare un contributo alla società al di fuori della famiglia, i gruppi locali spesso forniscono la prima opportunità di riconoscere e di sviluppare capacita e fiducia in se stesse.

Relazione con lo sviluppo economico locale

I mutamenti nella scala e nella composizione della povertà e dell'esclusione sociale sono stati strettamente connessi ai processi di ristrutturazione economica all'interno della Comunità Europea.

Come spiegato nella relazione Cecchini (CEC, 1988) l'integrazione del mercato europeo esporrà le imprese ad una più aspra competizione e stimolerà un nuova ondata di ristrutturazione. I primi anni di questo decennio hanno già portato ulteriori difficoltà economiche e un nuovo aumento della disoccupazione in particolare in certe regioni e località della Comunità. La spinta verso nuove strategie per combattere l'esclusione economica e sociale ha trovato espressione nel trattato di Maastricht e in altre discussioni per rafforzare gli strumenti della Comunità, come i Fondi strutturali.

Le strategie per affrontare l'esclusione sociale e la povertà dovranno suscitare le capacita e le energie di tutti gli attori interessati, a livello locale e europeo, nei settori pubblico, privato e del volontariato. Dato che le cause sono economiche, ma molti sintomi sono sociali, e necessaria una combinazione di azione economica e sociale, perché entrambe sarebbero insufficienti isolatamente. Le politiche per lo sviluppo economico locale devono essere legate alle politiche per lo sviluppo sociale e comunitario, stimolando e agevolando gli abitanti delle comunità locali ad avere un ruolo nel dar loro forma. La base della forza sociale ed economica a livello locale risiede sia nell'economia retribuita che in quella non retribuita. Essa non può essere giudicata soltanto dalla produzione di reddito della regione o della località, ma deve includere qualità dei servizi, qualità dell'ambiente locale, adeguatezza delle strutture e forza del settore dell'azione a livello di comunità locale. Questi elementi insieme creano un alto livello di autosufficienza locale e di resistenza di fronte al cambiamento. Una nuova e più realistica misurazione della reale prosperità della comunità locale dovrebbe includere:

Il rafforzamento delle reti e delle organizzazioni locali ha quindi un ruolo importante nella soluzione e nella lotta all'esclusione, sia economica che sociale.

Partnership e risorse

Uno degli elementi chiave che vengono sottolineati nelle attuali strategie per promuovere la coesione sociale ed economica e la partnership, o azione coordinata di quanti sono interessati dal processo di mutamento. Questo documento ha già messo in luce le relative debolezze dei collegamenti con le comunità locali e dei loro abitanti nell'azione come meccanismi per far si che le comunità vengano coinvolte in tali strutture di partnership. In tale partnership, i membri dalla parte dei residenti devono mantenere il senso di un punto di vista distinto e una posizione di negoziazione, dall'alto nelle strutture ufficiali e quindi sempre più tagliata fuori rispetto alla maggior parte della popolazione locale. Una consapevolezza di queste prospettive essenzialmente diverse dovrebbe sempre restare, anche all'interno del forum. Sono inoltre necessari meccanismi per rafforzare il ruolo dei partner nella comunità locale, attraverso la fornitura di risorse, formazione e strutture che possano facilitare il dialogo con le comunità che rappresentano. Nello stanziare le risorse, la ricerca della Fondazione indica che dovrebbe essere presa maggiormente in considerazione l'attività autonoma dei residenti locali, sia che si tratti di organizzazioni totalmente autonome che semiautonome. Ciò rifletterebbe l'importanza per i membri, gli utenti, gli attivisti, i volontari, nel sentire che l'organizzazione appartiene totalmente a loro. Tali gruppi hanno più possibilità di durare, di suscitare partecipazione attiva e di adattarsi ed estendersi per venire incontro a nuovi problemi che si presentino. I contratti alle organizzazioni che forniscono determinati servizi possono essere una importante forma di fornitura dei servizi pubblici, ma non devono essere confusi con il fatto di sostenere l'intera capacita delle comunità locali.

Uno sviluppo autonomo vigoroso ed efficaci "atti di bilanciamento" da parte delle organizzazioni locali possono essere messi a rischio da politiche di finanziamento che si basino interamente su contratti per la fornitura di servizi. Da sola, la cultura del contratto non offre nulla in termini di aiuto ai nuovi gruppi che vogliono emergere, a quelli piccoli per diventare più grandi e a quelli deboli per diventare più forti. Essa ignora la funzione democratica dei gruppi autonomi e la base consultiva di quelli semiautonomi; essa non riconosce il più ampio finanziamento da parte della gente locale, fornito in termini di lavoro non retribuito e, legando il pagamento alla fornitura di servizi specifici, rende più difficile ai membri una partecipazione significativa alle decisioni del gruppo. Sono necessarie almeno due fonti di finanziamento con due diversi ordini di criteri: uno per la fornitura di servizi e uno per lo sviluppo interno delle comunità locali. (Ciò non impedirebbe ad un gruppo a più facce di richiedere assistenza economica alle due fonti per diversi aspetti della sua attività).

Sviluppo della comunità locale

Qualunque nuova prassi nel settore del rafforzamento dell'azione a livello di comunità locale si propone di ereditare una importante tradizione di prassi e teoria di sviluppo professionale della comunità. Nelle fasi meno recenti di questa ricerca, sono stati passati in rassegna i contesti di sviluppi a livello locale degli ultimi decenni (Boucneau, Decleir et al., 1989). La ricerca deve molto al concetto e all'esperienza di questa prassi, ma i risultati attuali mettono in discussione il fatto che l'approccio ereditato sia adeguato alla sfida contemporanea. Nel 1989 il Consiglio Europeo ha adottato una risoluzione alla Conferenza permanente delle autorità regionali d'Europa che richiedeva un maggiore riconoscimento dello sviluppo locale come uno strumento per il governo locale e regionale, e una serie di organismi nazionali e di reti internazionali stanno lavorando per estendere ed adattare lo sviluppo comunitàrio per venire incontro alle nuove necessita (McConnel, 1991). Il riconoscimento dei limiti nell'efficacia delle

misure CE fino ad oggi, e della necessita di orientarle in una più ampia interpretazione dello svantaggio, per esempio, attraverso il programma Horizon, implica la necessita di nuove forme di sviluppo comunitario, atte a operare ad un livello strategico che e in gran parte ancora non sperimentato (CEC, 1991 e Gruppo interervizi, 1992). Per affrontare questa sfida, lo sviluppo comunitario dovrebbe fare passi decisivi per acquisire determinate caratteristiche, che mancano nel suo repertorio tradizionale:

Lo sviluppo della comunità locale resta un elemento chiave nella strategia per assistere i gruppi i gli individui svantaggiati, ma dovrebbe essere più strettamente legato ad un'azione coordinata per lo sviluppo locale. Esso può ridare e costruire solidarietà tra gruppi diversi di una stessa località, per fornire sostegno e formazione ad attività chiave e agevolare lo sviluppo di risposte partecipative a livello locale per i problemi locali. Tuttavia e possibile che esso abbia maggiori possibilità di successo quando e strettamente legato a programmi di sviluppo generale e ad importanti interventi in campo sociale ed economico.

CONCLUSIONI

Lo scopo di questo documento e stato quello di stimolare la riflessione sulle implicazioni della ricerca della Fondazione sull'azione a livello di comunità locale. In particolare esso considera le conseguenze per lo sviluppo futuro delle politiche sociali volte al miglioramento delle condizioni di vita nelle aree urbane. Questa ricerca ha messo in luce l'importanza e il valore delle risorse interne della comunità e della sua capacita di intraprendere azioni per affrontare i propri problemi. Essa ha inoltre messo in luce le differenze e le somiglianze, talvolta sorprendenti, tra questa azione in diverse località nei vari Stati membri. Aumentare il livello di attenzione e di risorse, a tutti i livelli decisionali, per le conseguenze economiche, sociali e politiche dei processi e delle situazioni di esclusione che continuano ad esistere nella Comunità Europea. Finora il ruolo e il contributo degli abitanti locali ha ricevuto una scarsa attenzione sistematica. Questa ricerca auspica una maggiore consapevolezza e maggiore sostegno per i gruppi locali, che possono avere un ruolo chiave nel collegare gli abitanti locali a quanti hanno le risorse e il potere per realizzare miglioramenti. Essa mette in luce il ruolo chiave delle donne nell'azione locale e la necessita di aiutare quelle donne che non hanno la possibilità di partecipare, a causa delle barriere di cultura, responsabilità familiari e isolamento sociale. E' necessaria un'attenzione specifica per portare in questo tipo di azioni quanti non possono partecipare a causa di un grave svantaggio ed esclusione. Tuttavia la ricerca sottolinea che l'azione a livello di comunità locale non e panacea per i problemi dei gruppi più svantaggiati. Non e facile collegare le politiche dall'alto verso il basso con politiche per assistere lo sviluppo sociale e comunitario locale, e non e facile spostarsi da politiche volte all'alleviamento a breve termine dei sintomi a quelle che promuovono strategie preventive a lungo termine. Non devono essere sottovalutati i problemi legati all'azione volta a generalizzare i risultati del progetto di piccola scala a programmi in più larga scala e di spese di base. Resta la necessita di sviluppare strategie per promuovere l'integrazione sociale e una buona qualità della vita per tutti, in parte attraverso lo scambio di informazione e di esperienze, ma anche attraverso il sostegno dato all'innovazione e alla sperimentazione. Il rafforzamento del ruolo dell'azione a livello di comunità locale non e, ovviamente, la soluzione completa ai complessi problemi che incidono sulle condizioni di lavoro dei cittadini svantaggiati nella Comunità; ma l'azione locale ha un ruolo, e ciò non e più dubbio. Per quanti fanno le spese delle conseguenze negative del mutamento sociale ed economico, l'opportunità di avere un ruolo nella soluzione di questi problemi e in se stesso un elemento della soluzione. In una più equa partnership con quanti hanno accesso a migliori risorse materiali e tecniche, le comunità locali possono dare un contributo significativo a una maggiore integrazione sociale e ad una migliore qualità delle vita.