Più o meno come l'Italia del dopoguerra è stata la continuazione del fascismo sotto altre forme, la Seconda Repubblica è la continuazione della Prima, in forme autorizzate dalla Legge. Le tangenti, il voto di scambio, il clientelismo sfacciati degli Anni Ottanta erano basati sull'arbitrio, e dunque sul rischio che correva chi li praticava. Infatti alcuni (una esigua minoranza, per la verità) è stato scoperto e punito o svergognato. Oggi si è trovato un modo più maturo e sofisticato per praticare lo stesso sport nazionale -interclassista, interpartitico e interregionale-: la gara d'appalto. L'appalto, nelle sue diverse formule, è un sistema per ottenere, in modo del tutto legale, tangenti, voto di scambio, clientelismo. In queste pagine dimostreremo la tesi enunciata, citando gli infiniti esempi che le Gare d'Appalto offrono ogni giorno in Italia. Questo non significa affatto che TUTTI gli Appalti sono truccati. Al contrario, il meccanismo degli Appalti permette in modo manifesto e legale quello che dieci anni fa era ottenuto in forma nascosta e illegale. E' possibile trovare qua e là, qualche Ente appaltante che agisce in perfetta buona fede, perché gli operatori onesti non sono del tutto scomparsi. Tuttavia non è chiaro se si tratta di onestà o di semplice assenza di conoscenze. Queste pagine vogliono fare chiarezza, fornendo a tutti un elenco di trucchi, regolarmente applicati. In modo che sarà più facile distinguere fra gli appaltatori davvero onesti, che pur conoscendo i trucchi non li applicano, e quelli che non li applicano solo per mancanza di conoscenze.

PREMESSA

Una premessa di ordine socio-politico si impone. I fenomeni degenerativi della Prima Repubblica erano in parte fondati sull'avidità personale di molti operatori della politica, che rubavano a titolo puramente personale. Questi erano i casi migliori, che possiamo attribuire all'atavica debolezza umana, e che naturalmente non sono affatto scomparsi. Per un'altra parte invece la cosa era peggiore: le illegalità erano compiute per il Partito, con la deliberata volontà di alterare l gioco democratico. In questi casi non si è trattato solo di furti economici, ma della sottrazione della democrazia. I furti per il Partito erano motivati dalla espansione geometrica che dagli Anni Sessanta aveva registrato la burocrazia politica. I partiti erano diventati direttamente pervasivi e possedevano in proprio molta parte delle risorse pubbliche. Le critiche che si svilupparono contro il "collateralismo" di certe organizzazioni, specie cattoliche, non erano motivate - questo si capisce bene oggi- dalla volontà di dare autonomia alla società civile, ma dal desiderio di rendere le organizzazioni civili collaterali ad entità diverse. Oggi i partiti si sono snelliti, perciò non dominano più la società in via diretta, ma in via indiretta mediante forme di collateralismo strettissimo. Non si tratta più di far arrivare danaro ai Partito, per pagarne le spese crescenti, ma di far arrivare benefici alle organizzazioni della società civile che sono legate a doppio filo coi Partiti, in forme di collateralismo organico ben più stretto di quello che esisteva negli Anni Settanta. I Partiti non devono più rubare per avere soldi e quindi consenso: basta che "comprino" il consenso foraggiando in modo strategico questa o quella porzione di società. La forma dell'Appalto consente questo in forma del tutto legale.

TRUCCO N.1: il controllo dell'informazione.

Il primo trucco è praticato su larga scala. Lo Stato, le Regioni, le Provincie ed i Comuni deliberano forme di finanziamento o gare di vario genere ogni giorno. L'iter di ogni deliberazione è per solito lungo: proposte, discussioni di Giunta o di Consiglio, mediazioni, delibera, iter formale della delibera, pubblicizzazione, e scadenza per la presentazione delle domande da parte degli appaltanti. Per tutta la durata di questo iter, dirigenti, funzionari e Amministratori conoscono bene la situazione e sanno come più o meno andrà a finire. Il primo grande trucco è che gli "amici" sono informati dell'iter quasi al suo nascere, mentre gli estranei vengono informati solo il giorno dopo della pubblicazione, quando mancano pochi giorni alla scadenza per la presentazione delle offerte. I primi hanno tutto il tempo di prepararsi, gli altri no.

Tutta la vicenda può andare avanti in forma naturale, ma, legalmente, non è difficile procurare qua là qualche ritardo in modo da lasciare più tempo a disposizione degli "amici". Basta che la pubblicizzazione slitti di qualche giorno, che la delibera venga trascritta in ritardo su Internet, che l'Albo cui viene affissa sia collocato in posizione poco visibile. Se la delibera viene a conoscenza di estranei che ne vogliono copia, è facile ostacolarne l'acquisizione: l'addetto è fuori stanza o addirittura in vacanza, la copia deve essere pagata, l'ufficio non fa fotocopie e la delibera deve essere consultata sul posto, la delibera viene inviata ma con parti mancanti.

Quando poi la delibera arriva in possesso dei possibili gareggianti, si apre il grande capitolo delle interpretazioni. Nessuna delibera dice tutto e in modo inequivoco. Gli "amici" possono chiedere delucidazioni di prima mano all'Amministratore, al dirigente o al funzionario: anzi, in molti casi sono costoro che fanno quello che nelle aziende si chiama "insider trading", chiamando gli "amici" e illustrando loro ogni risvolto della delibera ancor prima che sia presa. Gli estranei devono leggersi la delibera e cercare di interpretarla. Davanti ai numerosi dubbi interpretativi che sorgono, gli estranei devono rivolgersi ai funzionari che: sono fuori stanza o addirittura in vacanza, non sanno rispondere e chiedono di essere richiamati, forniscono in buona o mala fede informazioni errate.

Molte Gare richiedono l'inserimento di informazioni relative al territorio: numero di utenti potenziali, tipi di servizi simili esistenti, strategie amministrative dell'Ente Locale, ricerche pregresse. Tutte queste informazioni sono pubbliche, in teoria. In pratica ne dispongono solo gli "amici", che possono arricchire la presentazione della loro proposta; mentre gli estranei, essendone privi, verranno il loro progetto giudicato "con scarsi riferimenti alla realtà territoriale".

Tutto ciò è perfettamente legale, giustificabile formalmente in mille modi ragionevoli, ma in sostanza consente di operare una precisa selezione fra gli "amici" da favorire e gli estranei da ostacolare. A volte questo meccanismo è sottile, a volte è smaccato ed evidente. Quando fra la pubblicizzazione della delibera e la scadenza ci sono solo 5/6 giorni, e la partecipazione è condizionata ad un numero di azioni che richiedono settimane quando non mesi, è evidente che chi partecipa è stato informato molto prima.

TRUCCO N.2: la selezione esplicita dei partecipanti.

Non sono rari i casi di Gare ad invito. I più smaccati sono i casi di Gare riservate a concorrenti invitati dall'inizio. L'Ente appaltante decide di far partecipare alla gara solo 3 o 4 organizzazioni, che ricevono così un invito. Questo meccanismo già consente di effettuare una selezione a priori, invitando solo gli "amici". Ma è facile aggiungere al Trucco n.2 il Trucco n.1: si invitano 4/5 enti a gareggiare, ma solo uno di questi è aiutato con la tempestività dell'informazione, la accuratezza delle interpretazioni, la trasmissione di dati aggiuntivi. In qualche caso l'appaltatore dispone di un finanziamento che decide di assegnare tramite Gara, non al ribasso, bensì a progetto. Gli invitati devono fare un progetto su parametri di impegno, ma restando all'oscuro di quale sia il tetto di spesa preventivato, che non viene detto nella lettera di invito. Il totale del finanziamento è di pubblico dominio, ma solo gli "amici" vengono informati subito di quale sia. Gli estranei devono cercarsi la informazione sulla somma disponibile dalle fonti pubbliche, disperse, lacunose, non aggiornate; oppure, se non c'è tempo, fare una proposta alla cieca che sarà facilmente giudicata troppo alta o troppo bassa.

TRUCCO N.3: la partecipazione riservata a categorie

Molte gare del settore sociale e immateriale operano dall'inizio una selezione dei partecipanti: cooperative sociali di tipo A o B, Onlus, Centri di Formazione riconosciuti. A volte le selezione è ancora più stretta. Può venire richiesto che i partecipanti alla Gara siano iscritti ad Albi o Registri della Regione (la logica leghista negli appalti vince da sempre). Oppure si può mettere, come condizione obbligatoria alla partecipazione, che il concorrente all'appalto abbia una sede nel Comune appaltante.

Questo Trucco, perfettamente legale, restringe il numero dei partecipanti alla Gara a pochissime unità. Combinando poi i Trucchi 1, 2 e 3 si riesce facilmente a restringere la rosa dei candidati al giro degli "amici".

TRUCCO N.4: la selezione attraverso sbarramenti economici

Se i trucchi 1,2 e 3 non bastano, ecco la famiglia n.4 degli "sbarramenti legali". Non solo si possono fare gare "a invito"; non solo si possono selezionare a priori le categorie di partecipanti: si può effettuare un ulteriore selezione con una serie di sbarramenti di carattere economico. Per fornire il Capitolato necessario a partecipare all'appalto, si può richiedere una somma. Come condizione per entrare nella Gara, molti Enti chiedono una cauzione: per solito pari al 5% dell'ammontare. La somma resta bloccata non solo per tutto il periodo delle procedure fino alla proclamazione del vincitore, ma anche per parecchi mesi successivi. I motivi adducibili sono l'iter burocratico o l'assenza dei funzionari. Se il funzionario preposto va in maternità o malattia, possono passare mesi prima che la cauzione di un concorrente perdente sia restituita. Il tempo raddoppia o triplica (si arriva ai 9 o anche 12 mesi) se qualcuno dei concorrenti fa un ricorso per irregolarità.

Il sistema delle cauzioni anticipate scoraggia coloro che non hanno "rassicurazioni" sulla vittoria. Scoraggia le partecipazioni a più Gare d'Appalto, specie per le piccole imprese o cooperative immateriali. Tant'è che stanno crescendo nel settore vere e proprie multinazionali, che avendo miliardi alle spalle possono permettersi di fare anche 20 gare simultaneamente.

TRUCCO N.5: la selezione dei partecipanti mediante clausole discrezionali

In certi casi i trucchi precedenti non sono sufficienti a garantire con sicurezza chi vincerà l'appalto. Allora è possibile ricorrere alle varie forme del Trucco n.5: le clausole di partecipazione. Qui il campo della discrezionalità è infinito e ci sono Enti appaltanti, che manovrando bene questi trucchi, in piena legalità, arrivano a fare Gare mirate ad personam. Vediamo un elenco delle clausole uscite dalla creatività degli appaltanti:

• certificare fatturati miliardari nei precedenti tre anni
• dimostrare di avere fatturato centinaia di milioni nei triennio precedente, ma nello stesso tipo di servizio appaltato (il che è paradossale nei servizi innovativi o sperimentali)
• dimostrare di avere in organico un certo numero di dipendenti regolarmene assunti (anche se la gara è per servizi stagionali)
• dimostrare di aver fatto lo stesso tipo di servizio per un ente uguale all'appaltante
• allegare elenco nominativo, nonché curriculum, degli operatori che saranno impiegati nella realizzazione dell'appalto (anche se il lavoro inizierà 6/8 mesi dopo)
• dimostrare di avere già stipulato accordi o convenzioni con Enti territoriali (operazione che notoriamente richiede anni)
• allegare contratto di affitto e piantina, dei locali a norma di cui si dispone nel Comune appaltante
• dimostrare di essere in grado di gestire servizi che comprendono pulizia, gastronomia, pullman, educazione, animazione e psicoterapia (quando è noto che le società immateriali che gestiscono servizi a 360 gradi, in Italia, sono pochissime)
• se la Gara ammette la partecipazione di una Associazione Temporanea di Impresa, dove più servizi si uniscono, basta chiedere che ognuna delle imprese alleate abbia tutte le caratteristiche sorpraelencate

Naturalmente non sono obbligatorie, ma possibili. Non si trovano mai tutte insieme o con la stessa formula. Il trucco consiste in questo. Scegliete chi dovrà vincere la Gara e poi stendete il Bando di Gara in modo da chiedere ai partecipanti tutte le caratteristiche già in possesso del Vostro "amico". Se il Vostro "amico" è abbastanza ricco, o se lo aiutate a prepararsi in modo da avere speciali caratteristiche (per esempio con dei locali a norma di legge, che il Comune stesso può dare a prezzo irrisorio) ecco che la regolare vittoria è assicurata.

TRUCCO N.6: Le norme opzionali (almeno 2 partecipanti / cifra massima e minima)

Il capitolo delle norme opzionali è interessante. L'appaltante può mettere o non mettere nel Bando di Gara alcune regole, a seconda che preveda o no di far vincere qualcuno.

• TRUCCO n.6/a- Si fa un bando pieno di clausole ostacolanti, col codicillo che, se i partecipanti saranno meno di 3, la scelta avverrà per chiamata. Così siete sicuri di poter annullare la Gara e affidare l'appalto a chi volete.
• TRUCCO n.6/b- In nome dell'urgenza molte regole possono essere addomesticate, legalmente. Ottenere l'urgenza è facile: basta che l'Ente decida la cosa in ritardo.
• TRUCCO n.6/c- nel codice amministrativo esiste una norma che impone nelle Gare d'Appalto di escludere sia l'offerta più alta sia la più bassa, per evitare che vinca il partecipante più costoso, ma anche quello che fa un ribasso sospetto. Raramente questa norma è riportata nei Bandi di gara, così pochi la conoscono e l'Ente appaltante può applicarla o meno, a seconda di chi vince. Naturalmente, non applicarla è irregolare - non illegale- ma pochi lo sanno e nessuno farebbe mai una causa amministrativa per questo. Quindi se il Vostro "amico" è l'offerta più alta o più bassa, fate finta di niente. Se il Vostro "amico" occupa in graduatoria un posto fra il secondo o il penultimo posto, tirate fuori la norma e il gioco è fatto.
• TRUCCO n.6/d- Simile al precedente, ma più astuto. In alcune Gare viene esplicitamente dichiarato che ogni più piccolo errore formale sarà motivo di esclusione; in altre questo non viene dichiarato, ma in base alle esigenze degli "amici" è possibile utilizzare questa logica oppure chiedere correzioni o integrazioni il giorno dell'apertura delle offerte o anche dopo. Esistono Gare nelle quali vengono esclusi candidati perché la loro busta è chiusa con la colla o il nastro adesivo, ma senza ceralacca; i curricula non sono firmati; il numero della Gara sulla busta aveva un'imprecisione; la cifra offerta, riportata 5 volte, manca di uno zero in una delle copie, per evidente errore di battitura; e così via per infiniti dettagli. Esistono invece Gare nelle quali c'è meno severità formale, anzi è previsto che correzioni e integrazioni possano venire chiesti durante o dopo l'apertura della buste. Questa discrezionalità va giocata con astuzia, e in due modi. Un primo modo è quello di farcire il bando di trappole formali, poi concordare fra chi deve vincere e un funzionario una disamina preventiva (2/3 giorni prima) con tutto il tempo per le rifiniture. Un secondo modo di decidere l'applicazione della severità formale, solo se si constata che il candidato "amico" è a posto e altri concorrenti no.

TRUCCO N.7: I criteri e la Commissione di Valutazione

Il Trucco n.7 è il più solido, il più leale, il meno constestabile. E' applicabile solo nelle Gare che non siano solo al ribasso, cioè la maggioranza delle gare del settore sociale/immateriale. Anzitutto si tratta di inserire nel Bando i criteri di Valutazione che saranno usati dalla Commissione nell'assegnazione del punteggio, stando attenti di lasciare un'ampia percentuale a indicatori discrezionali. Il prezzo più basso per esempio vale 30 punti su 100, 30 punti vengono dati alla qualità del progetto presentato, 20 punti ai curricula dell'impresa o degli operatori, altri 20 punti all'innovatività o al numero di connessioni territoriali previste. L'importante è che il prezzo costituisca una porzione inferiore alla metà dell'intero punteggio. In secondo luogo si tratta di nominare una Commissione di Valutazione addomesticata. Non è necessario avere il controllo su tutti i membri. Basta inserire un funzionario o dirigente fedele ed esperto di procedure di Gara, insieme a 2 o 3 membri del tutto incompetenti del contenuto della gara (per esempio, un funzionario amministrativo o dell'anagrafe per valutare un progetto educativo) e magari 1 membro che ne sa qualcosa ma che lavora come consulente (quindi è molto disponibile o ricattabile) per l'Ente appaltante. Il gioco è quasi fatto: il membro fedele e competente, pilota la Commissione, i membri incompetenti seguono, ed il membro che ne qualcosa può opporsi, ma non gli conviene e comunque ha solo il suo voto.

A questo punto è sufficiente pilotare i criteri discrezionali - in piena legalità- a favore del candidato che deve vincere. Sul prezzo la questione non si può discutere tanto (salvo ricorrere o meno al Trucco 5/b) ma come si può contestare una valutazione di soli 3 punti ai curricula o di ben 30 punti (il massimo) alla qualità del progetto? Nessuno può farlo (v.Trucco n.7) e quindi gli "amici" vincono.

TRUCCO n.8: Esito della Gara

Questa batteria di trucchi non serve tanto a manipolare la Gara, quanto a coprire la Commissione di Valutazione che lo fa. In primo luogo l'esito della Gara, a parte il nome del vincitore, viene mantenuto ignoto per parecchio tempo; oppure reso pubblico solo dietro richiesta scritta o a pagamento; oppure reso pubblico parzialmente, con lettere molto stringate del tipo "…non avete vinto…." Oppure "ha vinto l'impresa x". Di graduatoria di parla raramente e con difficoltà. In secondo luogo, le motivazioni dei punteggi non vengono quasi mai rese pubbliche, oppure vengono comunicate in forma stringata del tipo: " i curricula presentati sono sembrati poco adeguati….". Perché? Perché quelli del vincitore erano più adeguati ? Non viene mai detto. Il verbale esteso della Commissione di Valutazione o non esiste o è più difeso dei piani del Pentagono.

D'altronde, se la Commissione valuta, in modo legalmente discrezionale, che i curricula di un partecipante valgono poco mentre quelli di un altro molto, come si può contestare? Per una verifica, qualcuno ha provato a presentare allo stesso Ente due progetti simili con gli stessi curricula: in un caso la valutazione ottenuta è stata bassa e nell'altro altissima, per progetti simili e lo stesso appaltante!

TRUCCO n.9: Il controllo post e la rendicontazione

Ecco l'ultima serie, per ora, di trucchi utile a manipolare gli appalti. In genere, una Gara riguarda un servizio o un progetto da realizzare in un tempo da 3 mesi a 3 anni. Nel periodo indicato il vincitore deve realizzare ciò che era richiesto dalla gara e ciò che ha promesso vincendola. Nella fase di attuazione l'Ente appaltante ha due compiti: controllare l'esecuzione e pagare la somma messa in Gara. Questo lavoro può essere fatto in modo fiscale, ossessivo, anche asfissiante, oppure in modo amichevole, delegante, distratto. I pagamenti possono esser puntuali e fluidi o intermittenti e ritardati. Poiché ogni Capitolato prevede multe per mancanze dell'appaltatore e non per l'appaltante, si possono comminare sanzioni fino alla interruzione della convenzione e dei pagamenti, oppure si possono chiudere due occhi ed effettuare pagamenti anticipati. Tutto ciò è legale e discrezionale. Ma non si tratta solo di fare favori ad imprese vincitrici "amiche", tartassando eventuali vincitori sgraditi fino a scoraggiarne ogni velleità di ulteriori rapporti con l'Ente. Il trucco n.8 è più sottile e viene preparato fin dal Bando iniziale. Si tratta di mettere a punto un Bando scoraggiante, talmente farcito di clausole e richieste da inibire la partecipazione di molti possibili concorrenti, a volte addirittura un Bando che, puntualmente rispettato, porterebbe il vincitore a perdere danaro sonante. In questo modo vengono tenuti lontani tutti i partecipanti estranei, e la Gara resta aperta solo all'impresa "amica" che dall'inizio sa con certezza che le clausole capestro, le regole disincentivanti, le verifiche e le sanzioni annunciate, non saranno mai davvero messe in atto.

Per esempio, si chiede che il partecipante elenchi i nomi di 20 operatori con Laurea. Il concorrente estraneo pensa che la richiesta sia seria e ne verrà controllata l'applicazione durante il lavoro, quindi può non imbarcarsi nella Gara. Il concorrente "amico" sa che può elencare 20 laureati a caso, con la certezza che poi al loro posto, potrà far lavorare parenti ed amici senza alcun diploma, colla complicità benevola dell'Ente appaltante. Oppure, il Bando chiede che l'attività venga svolta in una sede a norma di Legge. L'estraneo che non ha tale sede, non partecipa, oppure si precipita ad affittarne una con costi altissimi. Il concorrente "amico" può limitarsi a dichiarare di avere una sede a norma e poi realizzare l'attività nella sua cantina, con la garanzia dell'assenza di controlli e sanzioni. E così via all'infinito, con l'italica creatività.

VOLETE TRUCCARE UN APPALTO? FATE COME…….

(Nei prossimi numeri citeremo nel dettaglio le Gare più spudorate e gli Enti che le fanno: mandateci anche le Vostre segnalazioni)